Procedimiento: fomento de la movilización de tierras a través del Programa de aldeas modelo.

Expediente: AM-20-02.

Antecedentes:

1. Mediante el Acuerdo del Consejo de Dirección de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, de 12 de noviembre de 2019, fue declarada la siguiente zona de actuación para la aplicación de un proyecto de movilización de tierras, denominada abreviadamente «aldea modelo»:

Nº de expediente	Denominación	Fecha de aprobación
AM-20-02	Zona de actuación para el proyecto de aldea modelo de Infesta (Monterrei, Ourense)	12.11.2019

2. De conformidad con lo previsto en el artículo 47 ter 5 de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, se inició la elaboración de la guía de ordenación productiva de la citada aldea modelo, encontrándose en fase de borrador.

Consideraciones legales y técnicas:

1. Este procedimiento se rige por lo dispuesto por la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; el Decreto 79/2001, de 6 de abril, por el que se aprueba el reglamento de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural; la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, y demás disposiciones normativas de aplicación.

2. La Agencia Gallega de Desarrollo Rural, con CIF Q-1500273F, se creó por la disposición adicional sexta de la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y de régimen presupuestario y administrativo (DOG núm. 251, de 29 de diciembre) como un ente de derecho público de los previstos en el artículo 12.1.b) del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, aprobado por el Decreto legislativo 1/1999, de 7 de octubre (artículo derogado por la disposición derogatoria 1 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, en lo sucesivo Lofaxga).

Tiene la condición de entidad pública instrumental del sector público autonómico y de medio propio y servicio técnico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 en relación con el artículo 45.a) de la Lofaxga.

De la disposición transitoria tercera de la Lofaxga se deriva que las normas de organización y funcionamiento de la Agencia deberán adecuarse a lo dispuesto en esta ley para las agencias públicas autonómicas.

La disposición transitoria segunda de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras (DOG núm. 206, de 26 de noviembre), atribuye el ejercicio de las funciones gestoras del Banco de Tierras de Galicia a la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional sexta de la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y de régimen presupuestario y administrativo, en su redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 15/2010, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas.

3. La Ley 4/2021, de 28 de enero, de medidas fiscales y administrativas (DOG núm. 19, de 29 de enero), modificó la redacción del artículo 47.ter de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, añadió el artículo 47.quater, derogó las disposiciones de igual o inferior rango que se oponían a lo dispuesto en ella (disposición derogatoria única), pero no estableció un régimen transitorio de los procedimientos en curso. Se debe acudir al Código civil estatal, en particular a su artículo 2.3 (las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusiesen lo contrario, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución, que incide sobre la exigencia de seguridad jurídica y prohíbe la retroactividad, entendida como la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores) y 3.1 (las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que deben ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas).

Debemos recordar que el principio de la irrectroactividad se asienta en «los deseos de certeza y seguridad jurídica y el respeto a los derechos adquiridos y a las situaciones jurídicas beneficiosas» (Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1984), lo que supone que la interpretación de las normas de derecho transitorio ha de realizarse en sentido restrictivo. Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en sentencias de 10 de abril de 1986 y 29 de noviembre de 1988, limita el alcance del principio de irretroactividad, al señalar que «no hay retroactividad cuando una ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas y cuyos efectos no se consumaron, pues una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 de la Constitución, cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas, ya que lo que prohíbe el artículo citado es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de manera que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad». En el mismo sentido el Tribunal Constitucional (Sentencia de 4 de febrero de 1983) dice que el «principio de la irretroactividad no puede presentarse como defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico». Con rotunda claridad se pronuncia la Sentencia de 16 de julio de 1987, al establecer que «la prohibición de la retroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros y condicionados o a las expectativas». Posteriormente la doctrina jurisprudencial distinguió entre dos tipos de retroactividad: la retroactividad propia, auténtica o de grado máximo, siendo aquella que supone la aplicación de la nueva normativa a situaciones ya jurídicamente consolidadas, que anuda «efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad» a su entrada en vigor, cuando incide sobre los «efectos jurídicos ya producidos» de situaciones jurídicas nacidas bajo la norma anterior, o «situaciones agotadas» conforme a la legislación antigua; y a la denominada retroactividad impropia, siendo la «incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro», o sobre «situaciones ou relaciones jurídicas actuales aún no concluidas».

A STC 12/1987, de 16 de julio, viene a señalar dicha distinción claramente, al establecer la manera de «superar» la imposibilidad de aplicar los efectos retroactivos «entre aquellas disposiciones legales que con posterioridad pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia ley y las que pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas. En el primer supuesto –retroactividad auténtica–, la prohibición de la retroactividad operaria plenamente y solo exigencia calificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio; en el segundo –retroactividad impropia–, la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico-tributario, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso».

Aplicada la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional a la retroactividad que emana de la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de septiembre de 2019, supondría que nos encontramos ante una retroactividad impropia, salvable a condición de que se realice una ponderación de bienes, teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso.

Teniendo en cuenta que en los procedimientos que nos ocupan estamos ante situaciones o relaciones jurídicas aún no concluidas, no habiéndose producido efectos jurídicos, y que no se causa perjuicio a terceros, procede concluir que o no hay retroactividad, por cuanto con la nueva redacción del artículo 47.ter y la introducción del artículo 47.quater se regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas y cuyos efectos no se consumaron, o hay una retroactividad impropia, y que, en todo caso, se debe de reajustar la tramitación de los procedimientos en curso a los nuevos mandatos legales.

4. Los artículos 47.ter y quater de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, regulan el procedimiento administrativo a seguir en los procedimientos para el fomento de la movilización de tierras a través del programa de aldeas modelo. En todo lo no regulado en ellas se estará a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, por aplicación de su disposición adicional primera.

5. El artículo 47.quater de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, dispone que «2. Los borradores de guías de ordenación productiva serán sometidos a un trámite de información pública por el plazo de un mes mediante anuncios que se publicarán en el Diario Oficial de Galicia, en el tablón de anuncios del ayuntamiento en que se sitúe la aldea y en la página web de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, donde estará disponible toda la documentación. Concluido el trámite de información pública, se evaluarán todas aquellas alegaciones presentadas y se incorporarán, en su caso, las modificaciones procedentes en el contenido del borrador de la guía de ordenación productiva. 3. El Consejo Rector de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, concluida la tramitación anterior y a propuesta de la persona titular de su dirección general, aprobará la guía de ordenación productiva. Dicha aprobación será publicada en el Diario Oficial de Galicia, en el tablón de edictos de los ayuntamientos donde se sitúe la aldea modelo y en la página web de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural».

6. Los originales y las copias electrónicas de los documentos que se señalen con código de verificación electrónica (CVE) se podrán verificar y descargar de manera electrónica en https://sede.xunta.gal/cve

7. Competencia.

El artículo 8.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, dispone que «Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiese más de un órgano inferior competente por razón de materia y del territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos».

Similares términos se establecen en el artículo 5.4 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia.

El órgano competente para la identificación y declaración de zonas de actuación para la aplicación de proyectos de movilización de tierras y para el fomento de la movilización de tierras a través del programa de aldeas modelo, para la integración cautelar de predios, la aprobación o formulación de la declaración de aldea modelo y del proyecto o guía de ordenación productiva es el Consejo de Dirección de la Agencia, que tiene delegada dicha competencia en la persona titular de la Dirección General de la Agencia, en virtud del Acuerdo del Consejo de Dirección de la Agencia de 23 de junio de 2020, publicado mediante la Resolución de 30 de junio de 2020 (DOG núm. 136, de 9 de julio).

El artículo 10.2.j) del Decreto 79/2001, de 6 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, establece que corresponde al director general gestionar la Agencia y rendir cuentas ante el Consejo de Dirección.

Por todo lo expuesto,

ACUERDO:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.quater.2 de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, someter al trámite de información pública por el plazo de un mes mediante anuncios que se publicarán en el Diario Oficial de Galicia, en el tablón de anuncios del ayuntamiento en que se sitúe la aldea y en la página web de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural (https://agader.xunta.gal/gl/recuperacion-de-terras/aldeas-modelo/ o https://agader.xunta.gal/es/recuperacion-de-tierras/aldeas-modelo), donde estará disponible toda la documentación, el borrador de guía de ordenación productiva de la aldea modelo de Infesta (Monterrei) con CVE: owhwR5nbBZD4, aodBhwKpdv46, rs3wlJkd9I61.

Durante este plazo se podrán realizar las aportaciones y alegaciones que se consideren oportunas, mediante escrito dirigido a la directora general de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, por cualquier medio de los previstos en el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Este acuerdo constituye un acto de trámite, contra el que no cabe recurso alguno, pudiendo únicamente, según el artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, alegar su oposición para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. Igualmente, si se estima que dicho acto decide directa o indirectamente el fondo del asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, se podrá interponer recurso de alzada ante el Consejo de Dirección de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, en el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente al de la notificación de la resolución o acto administrativo, de conformidad con los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. No obstante, se podrá interponer cualquier otro recurso que se estime procedente.

Santiago de Compostela, 14 de mayo de 2023

Inés Santé Riveira
Directora general de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural