Procedimiento: fomento de la movilización de tierras a través del programa de aldeas modelo.

Expedientes: AM-19-01 y AM-20-05.

Antecedentes:

1. Mediante los acuerdos del Consejo de Dirección de la Agader, de 7.8.2019 y de 12.11.2019 respectivamente, fueron declaradas las siguientes zonas de actuación para la aplicación de un proyecto de movilización de tierras, denominadas abreviadamente «aldeas modelo»:

Nº de expediente	Denominación	Fecha de aprobación
AM-19-01	Zona de actuación para la aplicación de proyecto de aldeas modelo para la aldea de Osmo, en el ayuntamiento de Cenlle (Ourense)	7.8.2019
AM-20-05	Zona de actuación para la aplicación de proyecto de aldeas modelo para la aldea de Muimenta, en el ayuntamiento de Carballeda de Avia (Ourense).	12.11.2019

2. De conformidad con lo previsto en el artículo 47.ter.5 de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, se inició la elaboración de las guías de ordenación productiva de las citadas aldeas modelo, encontrándose en fase de borrador.

Consideraciones legales y técnicas:

1. Este procedimiento se rige por lo dispuesto por la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; el Decreto 79/2001, de 6 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural; la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, y demás disposiciones normativas de aplicación.

2. La Agencia Gallega de Desarrollo Rural (Agader), con CIF Q-1500273F, se creó por la disposición adicional sexta de la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y de régimen presupuestario y administrativo (DOG núm. 251, de 29 de diciembre), como un ente de derecho público de los previstos en el artículo 12.1.b) del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, aprobado por el Decreto legislativo 1/1999, de 7 de octubre (artículo derogado por la disposición derogatoria 1 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, en lo sucesivo Lofaxga).

Tiene la condición de entidad pública instrumental del sector público autonómico y de medio propio y servicio técnico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 en relación con el artículo 45.a) de la Lofaxga.

De la disposición transitoria tercera de la Lofaxga deriva que las normas de organización y funcionamiento de la Agader deberán adecuarse a lo dispuesto en esta ley para las agencias públicas autonómicas.

La disposición transitoria segunda de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras (DOG núm. 206, de 26 de noviembre), atribuye el ejercicio de las funciones gestoras del Banco de Tierras de Galicia a la Agencia Gallega de Desarrollo Rural (Agader), de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional sexta de la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y de régimen presupuestario y administrativo, en su redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 15/2010, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas.

3. La Ley 4/2021, de 28 de enero, de medidas fiscales y administrativas (DOG núm. 19, de 29 de enero) modificó la redacción del artículo 47.ter de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, añadió el artículo 47 quater y derogó las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en ella (disposición derogatoria única 2) pero no estableció un régimen transitorio de los procedimientos en curso. Se deberá acudir al Código civil estatal, en particular a su artículo 2.3 (las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución, que incide sobre la existencia de seguridad jurídica y prohíbe la retroactividad, entendida como la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores) y 3.1 (las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas).

Debemos recordar que el principio de irretroactividad se asienta en «los deseos de certeza y seguridad jurídica y el respeto de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas beneficiosas» (Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1984), lo que supone que la interpretación de las normas de derecho transitorio ha de realizarse en sentido restrictivo. Ahora bien, el Tribunal Constitucional (sentencias de 10 de abril de 1986 y 29 de noviembre de 1988) limita el alcance del principio de irretroactividad al señalar que «no hay retroactividad cuando una ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas y cuyos efectos no se consumaron, pues una norma es retroactiva, para los efectos del artículo 9.3 de la Constitución, cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas, ya que lo que prohíbe el artículo citado es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de manera que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección cara al futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad». En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional (Sentencia de 4 de febrero de 1983) dice que el «principio de la irretroactividad no puede presentarse como defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico». Con rotunda claridad se pronuncia la Sentencia de 16 de julio de 1987 al establecer que «la prohibición de la retroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros y condicionados o a las expectativas». Posteriormente, la doctrina jurisprudencial distinguió entre dos tipos de retroactividad: la retroactividad propia, auténtica o de grado máximo, siendo aquella que supone la aplicación de la nueva normativa a situaciones ya jurídicamente consolidadas, que anuda «efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad» a su entrada en vigor, cuando incide sobre los «efectos jurídicos ya producidos» de situaciones jurídicas nacidas bajo la norma anterior, o «situaciones agotadas» conforme a la legislación antigua; y la denominada retroactividad impropia, siendo la «incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección cara al futuro», o sobre «situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas».

La STC 126/1987, de 16 de julio, viene a señalar dicha distinción claramente al establecer la manera de superar la imposibilidad de aplicar los efectos retroactivos «entre aquellas disposiciones legales que con posterioridad pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia ley y las que pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas. En el primer supuesto –retroactividad auténtica–, la prohibición de la retroactividad operaría plenamente y solo exigencias calificadas de bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio; en el segundo –retroactividad impropia–, la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico-tributario, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso».

Aplicada la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional a la retroactividad que emana de la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de septiembre de 2019, supondría que nos encontraríamos ante una retroactividad impropia, salvable a condición de que se realice una ponderación de bienes, teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico, así como a las circunstancias concretas que concurren en el caso.

Teniendo en cuenta que en los procedimientos que nos ocupan estamos ante situaciones o relaciones jurídicas aún no concluidas, no teniéndose producido efectos jurídicos, y que no se causa perjuicio a terceros, procede concluir que o no hay retroactividad, por cuanto con la nueva redacción del artículo 47.ter y la introducción del artículo 47 quater se regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas y cuyos efectos no se consumaron, o hay una retroactividad impropia, y que, en todo caso, se debe de reajustar la tramitación de los procedimientos en curso a los nuevos mandatos legales.

4. Los artículos 47.ter y quater de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, regulan el procedimiento administrativo a seguir en los procedimientos para el fomento de la movilización de tierras a través del programa de aldeas modelo. En todo lo no regulado en ellas se estará a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, por aplicación de su disposición adicional primera.

5. El artículo 47 quater de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, dispone que «2. Los borradores de guías de ordenación productiva serán sometidos a un trámite de información pública por el plazo de un mes mediante anuncios que se publicarán en el Diario Oficial de Galicia, en el tablón de anuncios del ayuntamiento en que se sitúe la aldea y en la página web de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, donde estará disponible toda la documentación. Concluido el trámite de información pública, se evaluará todas aquellas alegaciones presentadas y se incorporarán, en su caso, las modificaciones procedentes en el contenido del borrador de la guía de ordenación productiva. 3. El Consejo Rector de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, concluida la tramitación anterior y a propuesta de la persona titular de la dirección general, aprobará la guía de ordenación productiva. Dicha aprobación será publicada en el Diario Oficial de Galicia, en el tablón edictal de los ayuntamientos donde se sitúe la aldea modelo y en la página web de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural».

6. Los originales y las copias electrónicas de los documentos que se señalen con código de verificación electrónica (CVE) se podrá verificar y descargar de manera electrónica en https://sede.xunta.gal/cve

7. Competencia.

El artículo 8.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público dispone que «Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiese más de un órgano inferior competente por razón de la materia y el territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos».

Similares términos se establecen en el artículo 5.4 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia.

El órgano competente para la identificación y la declaración de zonas de actuación para la aplicación de proyectos de movilización de tierras y para el fomento de la movilización de tierras a través del programa de aldeas modelo, para la integración cautelar de fincas, la aprobación o formulación de la declaración de aldea modelo y del proyecto o guía de ordenación productiva es el Consejo de Dirección de la Agader, que tiene delegada dicha competencia en la persona titular de la Dirección General de la Agader en virtud del Acuerdo del Consejo de Dirección de la Agader de 23 de junio de 2020, publicado mediante la Resolución de 30 de junio de 2020 (DOG núm. 136, de 9 de julio).

El artículo 10.2.j) del Decreto 79/2001, de 6 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural (Agader), establece que corresponde al director general gestionar la Agencia y rendir cuentas ante el Consejo de Dirección.

Por todo lo expuesto,

ACUERDO:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 quater 2 de la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, someter al trámite de información pública por el plazo de un mes mediante anuncios que se publicarán en el Diario Oficial de Galicia, en el tablón de anuncios del ayuntamiento en que se sitúe la aldea y en la página web de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural (https://agader.xunta.gal/gl/recuperacion-de-terras/aldeas-modelo/ o https://agader.xunta.gal/es/recuperacion-de-tierras/aldeas-modelo), donde estará disponible toda la documentación, los borradores de guías de ordenación productiva que se relacionan en el anexo.

Durante este plazo, se podrán realizar las aportaciones y alegaciones que se consideren oportunas, mediante escrito dirigido a la directora general de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural, por cualquiera de los medios previstos en el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Este acuerdo constituye un acto de trámite, contra el que no cabe recurso alguno, pudiendo únicamente, según el artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, alegar su oposición para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. Igualmente, si se estima que dicho acto decide directa o indirectamente el fondo del asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, produce indefensión o perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos, se podrá interponer recurso de alzada ante el Consejo de Dirección de la Agader, en el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente al de la notificación de la resolución o acto administrativo, de conformidad con los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. No obstante, se podrá interponer cualquier otro recurso que se estime procedente.

Santiago de Compostela, 12 de agosto de 2022

Inés Santé Riveira
Directora general de la Agencia Gallega de Desarrollo Rural

ANEXO

Borradores de guías de ordenación productiva:

– Zona de actuación para la aplicación de proyecto de aldeas modelo para la aldea de Osmo, en el ayuntamiento de Cenlle (Ourense) (CVE bLDEY9ujzlY8, 6ZwJesDkPxC1, xTRzlzih4ef2 verificable en https://sede.xunta.gal/cve).

– Zona de actuación para la aplicación de proyecto de aldeas modelo para la aldea de Muimenta, en el ayuntamiento de Carballeda de Avia (Ourense) (CVE oSSUAQlbkQd5, F9qrOPL04Q54, DSVdqvQwIHi0 verificable en https://sede.xunta.gal/cve).